探索绩效新路径 构筑管理新格局 ——陕西陇县预算绩效管理创新实践

(陕西陇县财政局综改中心   信息股  杨永利)

陇县积极适应新发展阶段要求，深入贯彻新发展理念，服务构建新发展格局，以加快建设“全方位、全过程、全覆盖”的预算绩效管理体系为核心目标，强化责任担当，树立“全员绩效”与“大绩效管理”理念。通过稳健创新、多措并举的实践探索，推动预算绩效管理向精细化、规范化、科学化迈进，全面提升管理效能，促进经济社会高质量发展。2023-2024年，陇县推进“12345”预算绩效管理模式，着力构建具有地方特色的大绩效管理格局。本文基于陇县2024年实践，分析推进过程中面临的挑战，并提出深化工作的思路。

国家在部署深化财税体制任务时，特别强调“完善国有资本经营预算和绩效评价制度”及“加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”。“事前功能评估”首次被正式提出，成为预算绩效管理提质增效的重要方向。陇县2023-2024年的实践正是积极响应国家部署，聚焦探索“12345”预算绩效管理模式，即：围绕“一个目标”、夯实“两大基础”、构建“三全体系”、加强“四个保障”、创新“五步评价”，旨在构建具有陇县特色的大绩效管理格局，为地方经济高质量发展提供坚实财政支撑。

一、创新“12345”模式，推进预算绩效管理提质增效

（一）围绕“一个目标”：构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系

将构建“全方位、全过程、全覆盖”的现代预算绩效管理体系确立为新时期核心目标任务。陇县深刻认识到，政府绩效是衡量地方工作成效的关键标尺，也是提升行政效能、厉行节约的关键举措。预算绩效管理作为政府绩效管理的重要组成，是一种以结果为导向的预算管理模式。2024年，陇县财政局紧扣“三全”体系建设目标，持续创新实践，提升财政资金效益，深化预算绩效管理改革。通过将绩效理念深度嵌入预算编制、执行、监督全流程，实现“事前评估目标化、执行监控动态化、事后评价规范化、结果应用刚性化”的管理闭环，初步建立起符合“三全”要求的预算绩效管理体系。全面实施预算绩效管理是财税改革、建立现代财政制度的内在要求，是《预算法》的规定职责，更是提升财政资金效益、转变经济发展方式、推进国家治理现代化的重要抓手。

（二）夯实“两大基础”：筑牢预算绩效管理根基

1.筑牢管理制度基础：

将制度体系建设作为前置条件，在省级相关文件框架下，陇县财政局系统构建了以“1”（主干制度）带“N”（配套细则）的预算绩效管理制度体系，全面覆盖绩效管理各领域、各环节。对现有制度办法、操作规程、指引模板等进行系统梳理完善，重点建立并强化了以下机制：预算绩效管理应用工作机制;“全员绩效”管理运行机制;预算绩效管理通报机制;预算重点绩效评价机制;预算绩效管理与防范化解财政运行风险融合机制;预算绩效事前评估机制;预算绩效目标批复机制;预算绩效运行监控机制;预算绩效结果应用机制。配套出台《陇县预算绩效管理应用机制》《进一步推进预算绩效管理与防范化解财政运行风险融合机制》《进一步推进“全员绩效”管理运行机制》《县级财政项目支出绩效评价管理办法（试行）》《陇县县级项目支出绩效自评管理办法（试行）》《部门（单位）整体支出绩效评价管理办法（试行）》《部门（单位）整体支出绩效单位自评管理办法（试行）》等规章制度。通过加大执行力度，强化制度刚性约束，将制度规范贯穿于绩效管理全过程。

2.完善指标体系建设：

科学合理的预算绩效指标和标准体系是提升管理效能的关键支撑。陇县依托历年财政重点评价实践，致力于构建“共性+专项+部门”、分行业、分领域、分层次，体现精细化、科学化的指标体系：

创建11类指标体系：出台《陇县预算绩效11类指标体系（试行）》，包含共性指标20类（如公用经费、会议培训、设备采购、个人和家庭补助等）和个性指标80类（涉及经济建设、农业发展、文化、社保就业、教育、卫生、专用经费等）。服务于绩效目标管理、监控及评价等核心环节，覆盖各层级使用主体（镇街、主管部门、预算单位）。

创建共性指标体系框架：出台《陇县预算绩效评价共性指标体系框架（试行）》，为项目支出、部门整体支出、财政预算三类评价提供统一框架。旨在增强评价规范性、结果可比性及管理水平提升的针对性与效率。

创建部门预算绩效指标体系：出台《陇县部门预算绩效指标体系（试行）》，着力规范和加强部门层面的绩效管理。要求指标体系紧扣绩效目标、突出绩效导向、细化量化指标，选取能精准反映项目产出与效果、具有部门项目特色的核心指标。指标设计遵循完整性、层次性、科学性、实用性原则，优先选用常用、共识度高、与财政支出紧密关联、信息完整、易采集衡量比较的定量指标，辅以必要定性指标。

（三）构建“三全体系”

以结果应用为导向，构建涵盖“事前、事中、事后（整体）、结果”的一体化绩效管理格局。2024年，逐步建立并实施了评价结果专题报告、评价结果反馈整改、评价结果应用以及预算挂钩等制度。同年，首次对事前绩效项目实现全覆盖，委托第三方从投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、资金合规性等多个维度开展综合评价。

1.做优事前绩效管控。将事前绩效与预算编制紧密结合。2024年，首次对部门预算绩效目标和事前绩效评估实现全覆盖批复，63个主管部门及122个二级预算单位全部纳入管理范畴。

2.做深事后绩效评价。把事后重点支出和部门整体支出绩效评价与结果应用紧密相连。2023年，事后绩效自评实现100%全覆盖，涉及部门整体支出绩效项目63个。在单位自评、核实项目以及核查财政资金使用情况的基础上，委托第三方通过听取情况介绍、查阅资料、实地调研、问卷调查等方式进行实地评价，并采取抽评事后绩效评价预算单位和抽评整体支出绩效评价预算单位的方式开展工作。

3. 做细事中跟踪评价。将事中监控与预算项目紧密结合。针对2024年度预算安排中超过100万元（含100万元）的重点项目，委托第三方对其预算绩效事中监控进行绩效评价，并选取部分项目进行抽评。

4.做实评价结果应用。把预算绩效评价结果应用与年度部门预算编制紧密结合。绩效结果应用是整个预算绩效管理的核心与关键，直接关系到预算绩效管理工作的推进方向和成效。2024年，根据评价反映的问题和提出的建议，及时将绩效评价结果反馈给预算执行单位，并在编制部门预算时充分运用这些结果。反馈问题涉及项目管理、政策制度、财政预算、财务管理以及绩效管理等多个方面。将2024年绩效结果应用与2025年部门预算挂钩，涉及预算扣减资金。以结果应用为导向，构建绩效评价问题整改及结果应用的全过程全链条闭环管理体系，实行清单式管理、项目化推进、销号制落实以及常态化跟踪，确保长效实施。对于评价等级为“优”的项目优先保障资金，“良”的项目合理保障资金，“中”的项目核减5% – 10%的资金，“差”的项目取消或暂停下一年度预算安排。具体分为以下三类：一是事后绩效评价类，评价结果等级分为“优”“良”“中”“低”；二是部门整体支出绩效评价类，评价结果等级为“优”“良”“中”“低”；三是事中绩效监控类，结果等级分为“优（确定能完成）”“中（有可能）”“低（不可能）”。

（四）加强“四个保障”

1.加强绩效定位，提升“责任意识”高度。强调绩效是衡量一个地方工作成效的重要标准，也是提高政府行政效能、坚持厉行节约的重要举措。预算绩效管理工作是政府绩效管理的重要组成部分，是以支出结果为导向的预算管理模式。全面实施预算绩效管理，是深化财政、建立现代财政制度的重要内容，是《预算法》的内在要求，对于提高财政资金使用效益、加快经济发展方式转变以及实现国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

2. 加强组织保障，构建“全民绩效”热度。成立财政绩效管理工作小组，由局党组书记、局长担任组长，党组成员、副局长担任副组长，各归口管理股室为成员。明确责任分工，落实主体责任，为预算绩效管理工作提供有力的组织保障。与财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关、政党组织、事业单位、社会团体以及各部门所属单位，所有使用财政资金（或与财政资金有关联关系）的单位和个人，都是预算绩效管理的责任主体。要切实深化预算绩效管理改革，确保全面实施预算绩效管理各项改革任务落到实处。

3. 加强工作机制，夯实“绩效主线”强度。积极探索并推进预算绩效管理工作，形成局内绩效股牵头抓总、各业务股室协同推进、各主管部门分工负责的工作机制。进一步压实各股室、局属各单位、各主管部门的主体责任，加快构建“县财政局 + 股室 + 各镇 + 主管部门 + 各预算单位”的管理模式，积极构建“职责清晰、分工明确、共同参与”的“全民绩效”管理运行机制。落实绩效管理主体责任，加强对绩效管理的组织领导，明确职责分工，压实绩效管理责任，优化工作流程，形成“各负其责、上下协同、齐抓共管”的管理新格局，为财政绩效管理有效开展提供组织保障。

4.加强责任担当，扛牢“使命担当”力度。绩效是推动工作落实的有效手段，是抓工作落实的重要动力。新时期绩效管理工作是财政工作的重点。要牢固树立开展绩效管理的必要性和重要性意识，强化财政绩效管理理念，增强工作责任感和使命担当。逐步完善从预算编制、执行到监督的绩效管理闭环链条，树立“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”的理念。着力构建预算绩效管理模式，确保预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用，不断提升预算绩效管理实效。

（五）创新“五步工作法”

近年来，陇县财政局在预算绩效评价工作中积极探索，创新推出“精、协、优、监、用”的“五步工作法”，保障绩效评价工作高效、科学、公正开展，持续提升预算绩效评价的质量和应用成效。

1. 第一步：“精”选机构

一是优先挑选外地高水平绩效评价机构。当前，第三方机构开展绩效评价工作的质量参差不齐，市场规范程度有待提高，而陇县本地的第三方绩效评价机构尚处于起步阶段，从业经验相对匮乏。基于这一情况，陇县优先选择宝鸡等地的高水平评价机构。这样做既能提高评价质量，又能最大程度避免评价过程受到本地“人情因素”的干扰，保证评价工作的独立性和客观性。

二是强化委托合同约束，落实“主评人”责任。对第三方机构的业务监管，直接关系到评价工作和报告的质量。在委托合同中，需明确约定质量标准、报告格式及提交要求等关键内容，同时对评价工作的规范性也作出明确规定。严格按照相关要求落实第三方机构“主评人”制度，受托开展绩效评价业务的机构必须按规定设立“主评人”并明确其职责。对“主评人”的专业技术水平和职业道德提出严格要求，由其对评价业务进行现场把关和质量管控，确保委托绩效评价业务的工作质量。鼓励第三方评价机构深入查找政策执行、项目决策、资金分配和使用等环节存在的问题。

2. 第二步：“协”同推进

一是开展培训协调。每年评价工作组正式进场前，陇县财政局会组织被评价单位和第三方评价机构召开评价工作现场会议。邀请预算绩效管理领域的专家进行培训，培训对象包括财政业务人员、被评价单位代表等相关人员。培训内容涵盖绩效评价的政策法规、指标体系构建、评价流程与方法、案例分析等。通过培训，让相关人员熟练掌握绩效评价的基本理论、方法和技巧，强调绩效评价的意义和重要性，明确工作要求和时间节点，提高各方的积极性和责任感。

二是明确各方职责。被评价单位负责提供调研资料、配合现场勘察及核实工作、安排办公场地等必要的服务保障工作；县财政局归口支出股室凭借熟悉部门、项目和政策的优势，发挥桥梁纽带作用，做好绩效评价的沟通和指导工作；被聘请的第三方评价机构作为预算绩效管理的重要力量，应发挥自身优势，独立、客观、规范地开展绩效评价工作，负责设计评价方案、收集数据资料、实施现场与非现场评价，高质量完成绩效评价报告。

三是实现信息联动。各方要密切配合，实现信息共享、成果共用。特别是在开展部门整体绩效评价和镇人民政府财政运行综合绩效评价时，通过调查问卷等方式实现实时联动，提高评价工作的质量和成效。

3. 第三步：“优”化指标

构建一套科学、合理、可操作的预算绩效评价指标体系，是确保评价工作有效开展的关键。

一是明确目标，精心设计。明确各类绩效评价的目标，找准评价需要关注的关键领域和具体方面。针对不同类型的评价、不同项目与政策的特点，精心设计差异化的评价指标体系。在设置各指标分值权重时，向产出和效益方面倾斜，使指标能够体现项目的核心产出和效益，评价结果能够准确反映项目实施效果。

二是多方评审，确保质量。指标体系设计完成后，陇县财政局组织召开会议，广泛征求意见，确保评价指标体系的科学性、合理性和可操作性。

三是动态调整，持续改进。对于已经确定的评价指标体系，根据政策变化、项目进展及外部环境等因素，对其进行动态调整和优化。

4. 第四步：“监”控过程

在第三方机构开展评价的过程中，陇县财政局全程参与，对评价工作的全过程进行实时监控，全面掌握评价工作进度和真实情况，确保各个环节按照既定计划和标准执行，并深入实地进行调研。根据现场调研资料和掌握的信息，对存在的问题进行梳理和归纳，特别是一些共性问题，进一步分析研判，找出产生问题的深层次原因，从体制机制层面提出解决方案。同时，创新运用思维导图，从制定评价方案开始就制作思维导图，在过程中不断完善各关键环节的思维导图，及时修正评价工作方向，评价结束后形成评价思维导图合集，清晰展示整个评价过程的思路，使评价过程更加具象化、可视化，从而提升评价质量。

5. 第五步：“用”好成果

评价报告初稿形成后，一方面，陇县财政局充分征求被评价单位的意见，认真采纳合理建议，及时对报告进行改进。另一方面，陇县财政局组织开展评价报告网络公开审查，采用“局领导 + 支出股室 + 绩效股 + 第三方评审机构”四方会审的方式，对每个报告指出存在的问题，提出修改意见，再根据评审意见进一步修改完善。通过提炼数据、浓缩实情、聚焦问题，在确保评价工作公正规范的前提下，使评价报告更加充实、科学、有说服力。正式报告完成后，陇县财政局严格将预算绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩，将有限的财政资金优先用于绩效表现优异的项目，对绩效不佳的项目则进行预算调减或取消，实现预算资源的优化配置。

二、陇县预算绩效管理实践面临的挑战

预算绩效管理是一项长期且系统的工程。在当前经济发展压力增大、财政收支矛盾突出的形势下，通过预算绩效管理提升效益、效率和财力的重要性与紧迫性愈发显著。随着陇县预算绩效管理实践不断深入，一些问题逐渐浮现。

（一）部门绩效管理主体责任意识有待强化

尽管强化预算绩效管理理念已成为普遍共识，但部分预算单位在落实主体责任方面仍存在不足，绩效与业务、绩效与预算存在“两张皮”现象。从外部来看，许多部门和单位对绩效管理主体责任认识不足，认为绩效管理主要是配合县财政局工作，应由县财政局承担主要任务，主体责任落实不到位；从内部而言，部门和单位普遍觉得绩效工作是县财政局股室的职责，与业务部门关系不大，导致绩效管理工作质量不高。

（二）陕西财政云预算一体化绩效管理水平需进一步提高

绩效管理是实现陕西财政云预算一体化管理科学化、标准化和精细化的重要支撑。目前，距离构建“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系下的陕西财政云预算绩效一体化管理系统仍存在差距。

（三）绩效管理重点环节的质量和效率需提升

1. 绩效目标编制质量欠佳。部分单位的绩效目标与预算资金匹配度较低，绩效指标编制不完善，细化量化程度不足，绩效目标的科学性和完整性有待提高。

2. 绩效评价报告质量有提升空间。第三方机构出具的部分绩效评价报告存在问题，绩效评价结论不准确，问题查找不精准，原因剖析不透彻，提出的建议过于笼统、缺乏可操作性。

3. 绩效管理重点领域有待拓展。

三、进一步深化预算绩效管理的工作思路

（一）压实部门预算绩效管理主体责任

1.加大宣传培训力度。持续加强绩效管理培训，培训内容涵盖预算绩效管理的理论知识和实务操作知识，营造良好的绩效管理氛围，提升绩效管理人员的整体业务水平。

2. 强化绩效管理工作考核。在现有考核体系基础上，完善对本部门和预算单位预算绩效管理工作的考核机制，健全奖优罚劣机制，适当提高奖惩幅度，激发工作人员履职尽责和干事创业的积极性。

3.加强部门协同。进一步加强人大、财政、审计等部门的协同联动，加大对绩效管理的审查监督力度。

（二）提升陕西财政云预算一体化绩效管理水平

依托陕西财政云预算一体化管理系统，实现绩效自评和绩效监控全流程的线上一体化操作。县财政局要进一步提升绩效管理水平，打通数据流通渠道，通过精心组织和统一部署，推动预算编制、目标管理等信息在县财政局与部门、单位之间共享，促进跨部门和单位的协同合作；破除不同功能模块间的数据壁垒，加强绩效目标、进度监控与绩效评价相关数据的衔接，借助陕西财政云提高绩效管理的效率和科学性。

（三）提高绩效管理质量和效率

1.强化预算绩效全过程管理。加强对绩效目标编制环节的指导和审核，规范编制内容和格式，细化绩效指标，采用集中会审、联合审核等方式严格把关。构建评价指标和重点领域标准化评价模板，优化绩效评价指标体系，按照“以指标引导评价”的思路设置指标权重。进一步完善绩效指标体系建设，收集分行业、分领域的指标体系，建立动态调整机制，健全各领域绩效指标定额标准，为部门和单位设置指标体系提供参考。

2. 注重绩效评价报告成果延伸。在绩效评价主报告基础上，形成多个子报告，构建财政重点绩效评价“1 + N”报告体系，为决策提供依据。针对部门整体评价，在报告基础上进一步分析资产绩效、成本效益、收入绩效和支出绩效等，评估财政收入结构和可持续性。

3.拓展绩效管理重点领域。在连续两年开展事前、事中、事后和整体支出等综合绩效评价的基础上，推动绩效管理覆盖范围进一步扩大，全面分析财政运行状况，优化财政资源配置，增强财政运行的可持续性。

四、未来展望

展望未来，我们充满信心。今后，将继续围绕中心、服务大局，聚焦主责主业，以创建预算绩效指标体系为引领，以制度机制保障为抓手，以结果应用提升绩效效能为导向，推动预算绩效管理工作提质增效。

（一）加强组织领导，筑牢绩效“硬堡垒”

坚持统一组织领导，履行预算绩效工作职责，严格落实重大事项请示报告制度，加强统筹协调与配合，形成预算绩效管理工作联动贯通、齐心协力的工作格局。强化预算绩效管理的责任担当，贯彻党和国家重大决策部署，将绩效管理模式从程序引导转变为效果运用，通过科学、客观、公正的绩效评价，准确反映预算绩效情况，解决“重程序、轻结果”“重支出、轻绩效”的问题，实现“花钱必问效、无效要问责”，推动绩效管理制度化、科学化、规范化。

（二）规范工作机制，推进绩效“全覆盖”

按照“财政牵头、部门主责、闭环管理”的工作思路，科学设置绩效评价指标、标准和方法，明确预算单位自评、主管部门管理和财政重点评价的方式，围绕绩效目标对项目实施情况进行动态监控，确保政府采购绩效管理落实到位。

1.以绩效评价结果为预算安排依据。将预算单位自评和财政重点评价结果作为下一年度预算安排的重要参考，对绩效评价不合格的单位原则上不予安排或调减预算，对绩效优良的单位优先安排。

2.建立结果反馈与整改制度。及时向预算主管部门和预算单位反馈绩效评价结果。

3.逐步建立绩效报告和公开制度。依据政府信息公开规定，逐步向社会公开绩效评价结果，特别是社会关注度高、影响力大的民生项目和重点项目支出绩效情况，接受社会监督。

4.建立绩效问责制度。对因故意或过失导致预算绩效目标无法实现并造成严重后果的单位和人员，按规定追究责任。

（三）强化结果应用，激发绩效“新效能”

在制定绩效指标、收集数据、选择评价方法和反馈结果等环节，注重公平、公正和透明，确保预算绩效管理的有效性和可信度。

1.突出问题导向。建立绩效评价结果通报机制，随机抽取重点项目进行事前、事中、事后评价，督促预算单位对发现的问题限期整改。

2.强化结果应用。将预算绩效评价结果分为“优、良、中、差”四个档次，与年度部门预算执行和下一年度预算编制挂钩。

3.完善信息公开。依法依规向社会公开重要绩效目标和评价结果，接受社会监督，提高预算绩效管理的透明度。

新时期，绩效管理工作面临诸多挑战。我们要增强责任感和使命感，履职尽责、开拓创新、扎实工作，不断提高财政管理的科学化和精细化水平。

2025年7月18日